Сьюзан Уолц

Сьюзан Уолц, специалист по правам человека и международным отношениям, преподает государственную политику в Школе государственной политики имени Джеральда Форда при Университете штата Мичиган. Автор книги "Human Rights and Reform: Changing the Face of North African Politics" (1995). Недавно Уолтц опубликовала цикл статей об исторических истоках международных документов по правам человека и о породивших их политических процессах . С 1993 по 1999 год Уолц работала в Международном исполнительном комитете организации "Международная амнистия", а с 2000 года - в национальном совете Американского друзей на службе обществу".

Имя Элеоноры Рузвельт обычно ассоциируется с Всеобщей декларацией прав человека по целому ряду причин. Вдова президента США Франклина Делано Рузвельта работала с 1946 по 1951 год председателем Комиссии ООН по правам человека и снискала в этом качестве уважение и любовь людей во всем мире. В сложной политической обстановке конца 1940-х годов, когда начиналась холодная война и нарастало противодействие колониальному правлению, присущие госпоже Рузвельт политическая проницательность, дипломатические навыки и несгибаемая решимость сыграли определяющую роль в успешном принятии декларации.

Хотя имя Элеонор Рузвельт неразрывно связано с историей создания декларации, она не участвовала в подготовке формулировок или разработке концепций, которые легли в основу Всеобщей декларации прав человека. Как же появился этот важный документ? В то время как госпожа Рузвельт и ряд составителей сыграли значительную роль, архивные данные свидетельствуют о том, что Всеобщая декларация прав человека появилась благодаря вкладу дипломатов из многих стран и представляет собой плод подлинного международного консенсуса. Кроме того, она является подлинным обязательством - пусть даже выполненным лишь частично - расширять и обеспечивать права людей повсюду.

В самом буквальном смысле сделанное в Организации Объединенных Наций предложение о билле по правам человека – это заслуга Рикардо Альфаро, бывшего президента Панамы. Будучи представителем Панамы на учредительном заседании ООН в 1945 году, Альфаро привез с собой законопроект о международных правах и официально предложил включить его в Устав ООН. Гражданские группы всего мира, профессиональные юристы и известные интеллектуалы, такие как британский писатель Герберт Уэллс, уже несколько лет выступали за принятие международной прокламации о правах. При подготовке привезенного проекта Альфаро также сотрудничал с Американским институтом права (группой судей, адвокатов и преподавателей права, которые готовили "типовые" законы - шаблоны, по которым законодательные органы могли вырабатывать более простые и понятные нормативные акты). Дипломаты, собравшиеся в мае того года в Сан-Франциско, не были готовы принять предложение Альфаро. Однако было решено учредить Комиссию по правам человека. При этом участники совещания неофициально договорились, что разработка международного билля о правах человека станет одной из важнейших задач комиссии.

Последующие месяцы ушли на создание органов, предусмотренных Уставом ООН, и назначение сотрудников. Канадскому профессору права Джону Хамфри было предложено возглавить небольшой Отдел прав человека в Секретариате ООН, а подготовительный комитет, назначенный новым Экономическим и социальным советом ООН, сформировал Комиссию ООН по правам человека. К январю 1947 года были отобраны 18 государств-членов, и комиссия приступила к работе.

Поиски общего подхода

Однако подготовка проекта оказалась делом долгим. Поначалу предполагалось поручить трем должностным лицам комиссии подготовить проект для обсуждения, но этот план оказался нереалистичным. Когда Элеонор Рузвельт пригласила заместителя председателя комиссии Пенг Чан Чэнга и докладчика Чарлза Малика из Ливана в свою нью-йоркскую квартиру для работы над проектом, эти два человека провели целый день в философском споре. Два главных ума комиссии, один из которых был сторонником философии естественных прав, а другой исповедовал конфуцианство, не смогли договориться об общем подходе, так что Рузвельт и Хамфри пришлось самим спешно взяться за дело.

Тупик в диалоге между Пенг Чан Чэнгом и Чарлзом Маликом отразился на формате Всеобщей декларации. Возвышенный, философский подход к декларации был отвергнут в пользу прагматичного согласованного текста, и задача подготовки проекта была переадресована в Секретариат ООН. Джон Хамфри, практически настроенный правовед, получил задание подготовить "документальный контур" Декларации. В то же время первоначально созданная комиссией группа по подготовке проекта была расширена - в нее вошли представители еще пяти государств, что означало признание неизбежных трудностей при выработке текста, который был бы приемлем для всех.

На подготовку текста у Хамфри ушло немного времени, потому что он уже имел под рукой впечатляющую подборку документов. Среди них были проекты и предложения, внесенные многочисленными странами и неправительственными организациями, а также конституции всех государств-членов ООН. Свободно заимствуя из этих документов, Хамфри подготовил первый и основной проект Всеобщей декларации. В последующие 15 месяцев этот текст прорабатывался и перерабатывался. Французского правоведа Рене Кассена попросили изменить порядок статей и написать преамбулу, а впоследствии редакционный комитет обсуждал и редактировал каждую строчку.

Если в 1947 году главной задачей была подготовка и шлифовка текста, то в 1948 году предстояло обеспечить политическое согласие всех государств-членов ООН. Когда в конце сентября 1948 года собралась Генеральная Ассамблея ООН, представители Госдепартамента США надеялись, что прения по Декларации продлятся не дольше нескольких дней. Эти надежды быстро развеялись. Третий комитет Генеральной Ассамблеи (курировавший социальные, гуманитарные и культурные вопросы) получил задание отредактировать документ перед рассмотрением на пленарном заседании, и председателем на слушаниях был избран Чарлз Малик. Он осознавал, что широкий круг участников необходим для обеспечения консенсуса и для того, чтобы государства-члены ООН разделяли чувство своей политической причастности к документу. Поэтому он сопротивлялся попыткам ускорить процесс. "Вопросам надо позволить созревать медленно, без острых углов", - советовал он.

После вступительных заявлений более 40 стран Малик перешел к постатейному анализу текста. На ежедневных заседаниях в течение двух месяцев делегаты рассматривали множество письменных поправок (подавляющее большинство их внесли Куба, Советский Союз, Панама, Ливан, Франция и Египет). Обсуждалась каждая поправка, некоторые из них подробно, каждая статья проекта Декларации ставилась на голосование отдельно. Только дебаты по статье 1 растянулись на шесть дней, и хотя Малику пришлось секундомер, чтобы выступавшие не превышали отведенного им времени, официальный протокол изнурительных дискуссий в Третьем комитете занял примерно 900 печатных страниц.

Наконец, завершив свою работу в начале декабря 1948 года, Третий комитет вынес Декларацию на пленарное заседание Генеральной Ассамблеи для еще одного постатейного рассмотрения. Историческое голосование Генеральной Ассамблеи по окончательному тексту состоялось вскоре после полуночи 10 декабря. Теперь эта дата отмечается как День прав человека. 23 из 30 статей были приняты единогласно, и хотя при окончательном голосовании ЮАР, Саудовская Аравия и советский блок воздержались, 48 государств проголосовали "за". "Против" не голосовало ни одно государство.

Согласование текста

Многие годы подробная история этого сложного процесса оставалась забытой или малоизвестной, и при отсутствии понимания нюансов делались необоснованные предположения. Благодаря недавним исследованиям теперь мы признаем, что мировые державы не были движущей силой принятия декларации, у документа не было одного автора, а текст его сформирован не философами, а дипломатами и государственными служащими. В течение двухлетнего созревания декларации тщательному рассмотрению подвергался не только каждый элемент, но и каждая статья: итоговый текст несет на себе отпечаток личностей, представлявших многие страны.

Сегодня история появления этого текста может удивить некоторых читателей. Самыми горячими поборниками социально-экономических прав, например, были представители Латинской Америки (а не страны советского блока, как это часто предполагают). Делегации советского блока сопротивлялись посягательствам на суверенитет, но упорно настаивали на отказе от дискриминации, и во многом благодаря их настойчивости каждая статья декларация относится ко всем. Египет несет ответственность за твердое заявление о всеобщем характере прав в начале декларации, египетский делегат добился того, чтобы ее положения действовали "как среди народов государств-членов Организации, так и среди народов территорий, находящихся под их юрисдикцией".

Предвосхищая заботы нашего времени, делегаты из Индии, Доминиканской Республики и Дании боролись за то, чтобы права выражались безотносительно пола, и выступали за прямое признание прав женщин. Делегат из Польши обратил внимание на проблему торговли людьми, в проект была внесена поправка о запрете рабства "во всех его формах". Молодая женщина, представлявшая Пакистан, сама выросшая в парандже (в соответствии с обычаем, по которому женщины полностью покрывались одеянием и были отделены от остального общества), твердо выступала против детских браков. Напоминая о злоупотреблениях и более тяжких грехах нацистского режима в Германии, филиппинский делегат энергично выступал против ослабления содержащегося в Декларации запрета пыток со ссылкой на местные культурные обычаи. Ослабление этого запрета, предостерегал он, может стать прикрытием для тех, кто оправдывает свои злодеяния особенностями культуры.

Протокол не оставляет сомнений в том, что дипломаты, которым было поручено подготовить Всеобщую декларацию, восприняли свою задачу всерьез и полностью осознавали ее потенциальную значимость. Они часто напоминали друг другу о необходимости находить приемлемые для все формулировки, чтобы легитимность документа не подвергалась сомнению. Однако сила их самоотверженности была недостаточной для того, чтобы преодолеть все разногласия и исправить каждый изъян.

Разногласия по поводу важности суверенитета, статуса социально-экономических прав и по главному вопросу о реализации незримо присутствовали в ходе многих дискуссий, в различные моменты угрожая всей затее. Вспышки войн на Ближнем Востоке, в Южной Азии и других местах, тяжелая участь беженцев подчеркивали важность заботы о правах человека, но в то же время напоминали делегатам, что риторические обязательства, не подкрепленные действиями, бесполезны. К недостаткам декларации некоторые причисляли сделанный в ней упор на права и отнесение сопутствующих им обязанностей в одну из заключительных статей, где они могут показаться запоздалыми объяснениями. Как это бывает, такое решение обусловлено изменением, которое было внесено в последнюю минуту по предложению китайского делегата. Джон Хамфри согласился, что нужно прислушаться к данному мнению, поскольку никто не относился с большим вниманием, чем Пенг Чан Чэнг, к вопросу сбалансированности прав и обязанностей.

Недостатком времени также могла быть обусловлена дипломатическая неудача, которая привела к тому, что Саудовская Аравия воздержалась при окончательном голосовании по декларации. Упомянув исторические крестовые походы и более свежие случаи обращения в новую веру миссионерами, делегат Саудовской Аравии возразил против выражения "свобода смены религии" и отказался поддержать декларацию. Тот факт, что несколько лет спустя при согласовании юридически обязывающего договора тот же самый представитель Саудовской Аравии согласился с несколько более тонкой формулировкой "свобода принятия религии", позволяет предположить, что более активные дипломатические усилия в 1948 году могли бы обеспечить и голос Саудовской Аравии и устранить источник культурной двусмысленности в отношении декларации. Наконец, то, что в декларации не удалось в явном виде отразить права меньшинств могло быть обусловлено напряженностью, назревавшей между Советским Союзом и Югославией. Советские представители редко упускали возможность разоблачить порочную расовую практику и неравенство в Соединенных Штатах, но они не были готовы настаивать на принципе отказа от дискриминации, применение которого больше подходило к их собственной стране. Примечательно, что многие делегации, к сожалению, более пристально сосредоточивались на неудачах своих политических противников, чем на порядках в собственной стране, причем эта тенденция в равной мере проявлялась как среди малых государств, так и среди более могущественных держав.

Предстоящие задачи

Подобные политические соображения неизбежно замедляли работу Комиссии по правам человека, которая в 1946 году взялась выработать юридически обязывающий документ и механизм его исполнения наряду с Декларацией. На решение этих дополнительных задач ушло еще 18 лет. Тем временем, государства-члены ООН не хотели создавать два договора вместо одного, отделяя гражданские и политические права от социальных, культурных и экономических прав - в каждом случае с собственным механизмом реализации. К тому времени, когда два договора (или пакта) были готовы к утверждению, в составе ООН было более 100 государств, и изменилась политическая динамика ее развития. В первые годы этих переговоров не менее половины государств-членов ООН выступали за жесткие механизмы обеспечения, но к середине 1960-х годов вместо этого на первый план стала часто выходить возросшая озабоченность в связи с вмешательством и суверенитетом. Предложения разрешить отдельным лицам и неправительственным организациям подачу жалоб, санкционировать расследования силами ООН или передавать вопросы в Международный суд были все отклонены. Вместо этого были учреждены два постоянных комитета, или "договорных органа", для наблюдения за положением с правами человека посредством периодических докладов, представляемых государствами, которые ратифицировали пакты.

Для любого, кто следил за переговорным процессом на протяжении всех 20 лет, совершенно очевидным было расхождение между первоначальными устремлениями и конечными результатами. Не имеющий обязательной силы протокол, прилагавшийся к пакту о гражданских и политических правах, давал государствам возможность предоставлять своим гражданам механизм подачи жалоб, но это был не тот жесткий механизм обеспечения прав, который многие предвидели в самом начале. Проект, связанный с Всеобщей декларацией прав человека, не стал воплощением мечты оптимистов, но превзошел ожидания пессимистов. Когда в 1966 году тексты двух пактов были направлены на Генеральную Ассамблею, голосование было единодушным. На сей раз ни одно государство не воздержалось и не выступило против.

С тех пор государства-члены ООН подтвердили свою приверженность Всеобщей декларации прав человека в 1993 году на всемирной конференции по правам человека, и более 150 стран ратифицировали оба пакта. В совокупности эти три документа - Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах и Международный пакт о социальных, экономических и культурных правах - неофициально именуются Международным биллем о правах. Вместе они составляют основу международного законодательства о правах человека.

Мнения, высказываемые в этой статье, не обязательно отражают взгляды или политику правительства США.